南望伶仃洋,港珠澳大橋建設工地熱火朝天,一條連接香港與珠江西岸的巨龍正在生成。誠然,珠三角要打造世界級城市群,粵港澳合作是繞不開的話題。
  從前店後廠式的市場分工,到CEPA系列協議的簽署貫徹,再到南沙、前海、橫琴“金三角”的破繭而出,珠三角是粵港澳從漸進協作走向多邊融合的橋頭堡和先行地,有著密切親緣、地緣和文緣關係的三地居民嘗到了一體化的甜頭。
  羅馬不是一天建成的,深度融合不可能一步到位。如何在堅持“一國”共性的前提下,強化“兩制”的互補性,化制度差異為制度優勢?考驗著三地的智慧和決斷。多讓市場與社會的力量站到前臺,已成為三地決策者的共識。
  學術界的反應更靈敏。中科院地理科學與資源研究所研究員方創琳說:“珠三角應與港澳緊密合作,共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群。”
  ●南方日報記者 馬喜生 張瑋 向松陽
  大調研
  前世今生??
  從前店後廠到加速融合
  “到了1988年,當最後也是最長的一座必經的公路橋梁通車後,澳門與廣州之間的路程只需3-4個小時,還可以通往廣州附近的地區。”美國學者、中國問題觀察家傅高義在《先行一步:改革中的廣東》一書中記敘。
  上述一幕是粵港澳開始密切聯繫加強合作的歷史註腳。三十年回望,三地合作大致可分為兩個階段:前店後廠和加速融合。
  自上世紀80年代始,港澳企業開始將生產環節轉移到珠三角,形成“前店後廠”的產業分工格局。
  統計數據顯示,到1996年,已有約80%的香港工廠或生產線轉移至珠三角,香港在粵所設的三資企業及“三來一補”企業達6.6萬多家。
  在內地市場局部開放的前提下,前店後廠有存在的土壤。有學者概括:珠三角的低廉勞動力和土地資源與港澳的體制、資金和國際市場資源形成優勢互補。
  第一階段的大規模合作讓珠三角城市迎來繁榮,而擺脫勞動密集型製造業的港澳地區,專攻金融、貿易和航運中心,開始了產業升級的自我涅槃。
  時移世易。港澳回歸和中國加入WTO讓合作進一步深化,珠三角城市希望在分工上有更高層面的合作。
  從時間節點上看,加速融合始於上世紀90年代末,並延續至今。
  自本世紀初起,隨著內地逐漸全方位開放,港澳不再是國際資本進入珠三角的唯一通道。不過,珠三角仍然是港澳最為理想的輻射腹地。
  新進程中,CEPA系列協議的簽署貫徹助推三地融合。2003年,內地先後與港澳簽署了《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》,這便是後來為各界耳熟能詳的CEPA協議。2008年底,國家頒佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》,將三地緊密合作的相關內容納入國家戰略之中。
  頂層設計之下,《粵港合作框架協議》、《粵澳合作框架協議》相繼簽署。
  放眼三地,多項合作正緊鑼密鼓地推進:連通香港與珠江西岸的港珠澳大橋加快建設,主體工程已累計完成投資103.3億元,占項目總投資的27.11%,預計2016年左右建成通車;
  香港中文大學(深圳)獲教育部批准籌設以來,校園建設、教職工招聘、學校制度建設等工作有序進行,有望在明年9月開始正式招生……
  三十年彈指一揮間,三地合作已從單一的產業分工協作,延伸至基礎設施、社會民生等多個領域。
  平臺輻射??
  “金三角”發動機開創新局
  每天清晨,深圳羅湖口岸,都有一群學童背著書包踏上去香港的列車,他們中有不少是在深港人的子女,早上去香港上學,晚上回深圳,他們被稱為“雙棲人”。
  而在南沙游艇會,每個周末都會迎來港澳游艇靠岸、維護。
  從產業分工開始,教育、醫療、養老和旅游成為檢驗粵港澳融合的先行棋。在內地與港澳簽訂CEPA協議及補充協議後,這些領域都被納入開放領域。
  如果把粵港澳合作比喻成一臺轎車,三地在公共服務領域的“軟件”合作,則是轎車運轉的潤滑油,不可謂不重要。
  然而,對於轎車而言,最為重要的是發動機。
  廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴,作為國家戰略中的粵港澳合作三大平臺,以一個類A字形的架構,成為大珠三角這個世界級城市群的“金三角”。
  這一“金三角”,是粵港澳合作的天然“發動機”、“鐵三角”。
  看南沙:隨著國家新區身份獲批及確立共建粵港澳優質生活圈,港澳投資者再次審視南沙。今年來,南沙新區明珠灣區起步區破土動工,港澳企業信心滿滿,與南沙再次敲定多個合作項目,欲推進港澳金融業、保險業和物流業在南沙落地。同時,南沙全區探索新一輪商事登記改革,為粵港澳合作逐步掃除障礙。
  觀前海:在最為重要的金融協作上,前海擔任著重要的角色。為打消香港投資者的疑慮,前海管理局高層專門赴香港,公開對香港各界表達了五點合作原則,得到香港各界的充分認可。10月24日,前海發佈土地使用權預出讓公告,擬於今年底前面向香港本土企業,以公開方式出讓4個地塊的使用權。
  察橫琴:11月5日,澳門大學橫琴校區正式啟用,通過一條隧道,橫琴新校區與澳門特區連成一體,新校區適用澳門特區法律。
  省社會科學院國際經濟研究所研究員郭楚撰文直言,“當前全球經濟持續下行暴露了廣東傳統經濟發展模式的瓶頸,省內港資加工型企業轉型升級迫在眉睫;香港要保持國際金融、貿易、航運中心地位,亟須要有發展新思路;澳門產業結構多元化的難題也亟待破解。在這種複雜多變的背景下,粵港澳如何在更高水平上加強合作,創新經濟合作發展模式等問題更加緊迫地擺在三地面前。”
  他認為,在上述背景下,加快前海、橫琴和南沙的開發開放更具全局性、戰略性和前瞻性,改革試驗能否在重點領域和關鍵環節率先取得突破,關係到我國能否有效應對全球經濟金融下行的挑戰,經濟發展方式能否從根本上轉變。
  郭楚表示,廣東應攜手港澳,在堅持“一國”共性的前提下,強化“兩制”的互補性,化制度差異為制度優勢,把三地打造成“創新驅動、轉型發展”的標誌性平臺。
  融合動力??
  政府市場有所為有所不為
  合作,意味著利益的協同。而協同的過程,往往伴隨著利益的博弈。
  在粵港澳多邊融合的歷史使命下,三地一體化的難點也逐步顯現出來,不少專家學者認為,三地融合需要釐清制度,深度融合。
  以廣州、深圳和珠海的養老服務為例,這三個城市活躍著不少港澳資養老院,養老對象大多是來自港澳的老人。
  然而,港澳特區政府堅持“福利不可攜”的政策,對於依賴“生果金”(高齡津貼)的長者而言,須每半年回港向社會福利署報到或者回澳門居住一段時間。養老服務的不便可以看出三地融合利益共享機制尚未完善。
  養老服務尚且如此,利益更為複雜的金融、保險、物流業合作又將如何破題?
  中山大學港澳珠三角研究中心主任陳廣漢認為,粵港澳深度融合,需要廣東向港澳進一步開放市場,以及降低港澳資本和服務業進入珠三角的門檻。
  陳廣漢的論據來自兩點:一是港澳分別為兩個獨立的關稅區,而廣東並不具備獨立關稅區的地位;二是港澳特別是香港實行的是高度開放、經濟自由的自由港,經濟上實行對外“不設防”的體系。
  香港中文大學地理與資源管理學系副教授、香港地理學會會長徐江則指出港澳政府要扮演更為積極的角色。
  徐江認為,內地和香港管制模式不同,一個是強政府,一個是弱政府;管制目標也不一樣,內地重視產業、經濟發展等,而香港政府在關註經濟的同時,也看重社會公平、環保等問題。
  因此,徐江直言,粵港澳三地多邊融合,對港澳特區政府來說,政府要扮演更為積極的角色,而內地政府要做的則是讓市場站到前面。
  積極因素正在顯現。2009年10月,粵港澳三地政府相關部門在澳門聯合舉行《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》成果發佈會,就主要規劃議題提出策略性建議,作為粵港澳三地政府制定區域合作及跨界政策的參考。
  社會民間力量不容小覷。如何積極發揮兩地商會、行業協會等民間力量的作用,加強對接交流與合作,有力推動民間合作,亦是題中之義。
  中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說,香港是珠三角城市群發展的重要源泉,珠三角將持續依托香港國際金融中心,與港澳緊密合作,共同打造國際服務貿易中心、先進製造產業基地,成為亞太地區極具活力的城市群。
  世界觀
  從細部著眼打造世界級城市群
  珠三角城市群是否通過各方聯手就能“打造”出來?不少港澳專家對此持謹慎態度。
  香港中文大學地理與資源管理學系副教授、香港地理學會會長徐江說,荷蘭的多中心城市群“蘭斯塔德”被認為是規劃協調合作的典範,但它並不是靠政府打造出來的。上世紀50年代,政府就想打造它,想成立一個區域委員會,把幾個城市的發展都協調起來,但這個建議很快被阿姆斯特丹和鹿特丹的地方公投推翻了。
  “紐約、東京、倫敦也是這樣,從航運中心變成金融中心,政府只是起到輔助和扶持作用,並沒有刻意去打造。”徐江說,日本之所以變成金融中心,是因為它本身就擁有很多全球化的企業,“東京上市的公司,很多都是日本本土企業,但它們基本都是全球化的企業”。
  以此為標準的話,徐江認為香港是否是一個全球金融中心,還值得商榷。“因為大多上市的企業都是本地、內地的,前幾年一個研究數據顯示,只有不到1%的外國公司在這裡上市。機構投資者的資產值也遠遠少於其他全球金融中心,如倫敦、紐約等。”
  “一句話,讓市場做決策,政府適當參與,由下而上地改變。首先是從自身內部開始改變。”徐江還提出當下一些大的城市規划上的弊端。“現在珠三角說要打造世界級城市群,但與國外的城市群相比有個最大的不同,就是沒有從改善人的這個角度出發,去做規劃。最典型的例子就是可達性。”
  徐江說,香港擁有700萬人口,密度非常高,但香港是世界上人均壽命最高的城市之一,香港也是世界上公共交通發展得最好的城市,90%的人是公共交通出行,只有10%是開小轎車的,“在香港一旦進入居住區,空氣是不錯的”。
  “我住的那個小區圍著一圈都是公交站。香港任何一個社區走出去5—10分鐘就有山了,還有體育場、游泳館、汽車站。我們曾經用上海靜安區和香港西環兩個面積相似的地塊作比較,同樣都是高密度,但香港有80個公交停靠站,而靜安區那塊只有7個。”徐江認為,如果不從人的角度出發,從改善人的生活質量角度出發,不改善基礎設施、服務設施的可利性,珠三角永遠不能打造成一個世界級的城市群。
  “在珠三角也是,我去珠海一個朋友家玩,出門要走老遠才有一個公交站。過去30年,我們總是打造大的東西,現在能不能從打造細部去著眼呢?說這些珠三角做不到,我覺得不可能。”徐江認為,目前城市規劃考慮的是如何做港口、產業,現在應更多地從老百姓的角度去想,從提高可達性的角度去想。徐江說,這一弊端,已經引起了中科院一些專家的註意。
  大事記
  ●1980年5月
  《中共中央國務院關於〈廣東、福建兩省會議紀要〉的批示》公開。
  ●2003年上半年
  國家先後與港澳簽署了《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》,這便是業界耳熟能詳的CEPA協議。
  ●2008年底
  國家頒佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》。
  ●2009年12月
  首個連通粵港澳三地的通道港珠澳大橋正式開工。
  ●2010年4月
  《粵港合作框架協議》簽署。
  ●2011年3月
  《粵澳合作框架協議》簽署。
  專家論
  中山大學港澳珠三角研究中心主任陳廣漢:
  粵港澳一體化要兼顧各方利益
  陳廣漢,中山大學港澳珠三角研究中心主任,博士生導師。多次參與商務部和廣東省有關CEPA、《泛珠三角區域合作發展規劃綱要》、《深化粵港澳合作》、《珠三角地區改革發展規劃綱要》等課題的研究和咨詢工作。
  南方日報:隨著珠三角城市土地緊缺和產業轉型,粵港澳“前店後廠”合作模式變得捉襟見肘,新合作模式的重點和難點是什麼?
  陳廣漢:粵港澳新的合作模式是廣東省及國家需要考慮的問題。廣東省要進一步開放市場、降低港澳資本和服務業進入的門檻,推進和深化粵港澳合作,構建更緊密的粵港澳區域經貿關係,促進粵港澳區域服務貿易自由化和投資便利化。
  創新合作模式的難點包括兩個方面:首先,從中央政府的層面看,在中國進入全方位開放和廣東處於發達地區的條件下,在適應新的國際貿易與投資自由化趨勢和兼顧國家全局利益的前提下,中央要將CEPA架構和國際服務貿易和投資自由化發展的新趨勢結合起來,賦予廣東在開展與港澳經貿合作中更大的開放度和自主權。其次,從廣東層面看,要通過經濟體制和營商環境的改善,使中央賦予廣東對港澳合作中的“先行先試”的權利,變為廣東推動改革開放的實際行動和深化粵港澳合作的實際成效,解決“大門開了,小門沒有開”的問題,使CEPA對港澳服務業開放政策真正落地。
  南方日報:港澳尤其是香港對深圳威脅其金融地位的擔憂一直都存在,如何消除區域之間的芥蒂與防備,實現更好的融合?
  陳廣漢:我認為深圳威脅論的說法不用擔憂。前海發展金融業和生產性服務業的主旨在學習香港的優勢,與香港的金融業形成錯位發展,對不利於香港的事情以及和香港爭奪利益的事情,前海應該不會做。
  區域之間芥蒂和防備的消除,我認為“進”勝於“退”和“守”,因此粵港澳三地的政府、企業和社會各界可以充分利用中央賦予的“先行先試”的權利,探討新的合作模式和機制,儘快推進區域經濟一體化進程,實行共同發展。
  南方日報:港澳是珠三角打造世界級城市群的關鍵點,粵港澳三地在經歷了以資金、產業轉移等漸進式協作之後,如何在制度、經濟、社會、文化等多邊領域深度融合?
  陳廣漢:在多邊融合中,大力發展現代服務業是珠三角地區,特別是廣州、深圳等中心城市的重中之重,前提條件是政府間良好的協調能力,實行錯位發展,避免惡性競爭引起的重覆建設、資源浪費和效率下降。
  比如,在金融業方面,要維護和提升香港國際金融中心的地位,珠三角要發展與香港國際金融中心相配套的現代服務業體系。在物流、會展、空運、港口等服務業領域,粵港澳區域之間的競爭在所難免,但是通過錯位發展,才能實現多邊融合,共同打造世界級國際大都市圈。
  南方日報:在多邊融合中,制度上的障礙如何剋服,管理體制的差異如何縮小?
  陳廣漢:建立一個使各方利益兼顧、區域福利最大化的制度是首要任務。有些由香港的基本政治和經濟體制決定的制度,我們在短期內是難以借鑒的,這些只能通過包容和並存來協調;另一方面對於香港一些符合市場經濟規律和現代社會發展要求的經濟與社會管理制度和規則,廣東則可以借鑒和學習,不斷改善廣東經濟發展的軟環境,為粵港澳合作創造更好的制度條件。
  南方日報:廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴都是對接港澳的,三地如何扮演好各自角色,為珠三角打造世界級城市群鋪路?
  陳廣漢:南沙、前海和橫琴可以探討雙方或者三方的共同開發模式,使香港或澳門成為開發的合作主體,共同規劃、管理開發和分享發展成果,而不只是被動的參與者,從而調動港澳參與的積極性。我認為三個平臺不僅要學習和借鑒港澳的先進經驗,也可以把港澳的優秀管理人才納入其管委會,或者作為高層顧問,共同謀求發展、共管共贏。這樣珠三角打造世界級城市群的過程中不但可以少走彎路,而且能夠真正學習到港澳管理和制度上的精華。
  總策劃:莫高義 張東明
  總指揮:王垂林 姚燕永
  策劃執行:郭其龍 黃偉
  何又華 陳邦明
  採寫統籌:薑玉龍  (原標題:粵港澳合作:從漸進協作走向多邊融合)
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